Wer bestellt, der muss bezahlen

Das Konnexitätsprinzip (wer bestellt, muss auch bezahlen) ist seit Jahren ein Dauerbrenner in der Debatte um auskömmliche Kommunalfinanzen. Angesichts der aktuell akuten ausgabegetriebenen Fehlentwicklung bei den Kommunalfinanzen wird der Grundsatz landauf und landab immer stärker hörbar. Die kommunalen Ausgaben steigen in erheblichem Maße an, die Einnahmeentwicklung kann damit vielerorts angesichts der wirtschaftlichen Probleme nicht Schritt halten. Und gerade bei den steigenden Ausgabepositionen ist an vielen (sicher nicht allen) Stellen eine Beeinflussung durch die betreffenden Kommunen nicht oder nur sehr begrenzt möglich.

Eigentlich ist die Konnexität im Grundgesetz (Artikel 104a Abs. 1 GG) im Verhältnis zwischen Bund und Ländern geregelt. Und auch die Landesverfassung BW (Art. 71 Abs. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg) regelt die Konnexität im Verhältnis zwischen Land und Kommunen.

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

Landesverfassung Baden-Württemberg

HaushaltsSteuerung.de: Definition Konnexitätsprinzip

In der konkreten Umsetzung scheinen die Regelungen aber offenkundig nicht in gewünschtem oder beabsichtigtem Umfang zu funktionieren. So gibt es einen Grundsatzkonflikt zwischen zentraler Rechtssetzung durch den Bund und dezentraler Umsetzung durch die Kommunen. Der Bereich Soziales und Jugend ist dabei besonders augenfällig. Ausgaben und insbesondere auch Personalbedarfe steigen an dieser Stelle permanent. Es braucht Strukturreformen, die den Umfang und vor allem auch die Wirksamkeit sozialer Leistungen hinterfragen – eigentlich kein Erkenntnisproblem, sondern ein Umsetzungsproblem im Konkreten.

Die Bundesebene ist auch im Kontext der Rechtssetzung durch die Europäische Union in der Verantwortung. Finanzielle Belastungen aus der Umsetzung von Europarecht für Kommunen müssten ausgeglichen werden.

Hinzu kommt: Teilweise führt schon unabhängig von konkreter Gesetzgebung das Schüren von Erwartungen an kommunale Leistungsausbaue in wichtigen gesellschaftlichen Bereichen zu Ausgabesteigerungen vor Ort.

Einzige Alternative oder additive Lösung zur Aufgaben- und Ausgabenbegrenzung sind Verbesserungen in der kommunalen Finanzausstattung durch die Staatsebene, damit die steigenden kommunalen Ausgabebedarfe getragen werden können. Die Staatsebene tut sich aber selbst nicht leicht damit, ihre eigenen Haushalte ohne Defizite auszugleichen. Verbesserungen in der Finanzausstattung der Kommunen führen c.p. dazu, dass Staatshaushalte noch schwerer ausgeglichen werden können. Ohne auskömmliche Finanzausstattung der Kommunen, wird ihre Handlungsfähigkeit allerdings in Frage gestellt. Gesunde Kommunalfinanzen und der Erhalt Finanzieller Leistungsfähigkeit sind die Voraussetzung für die stetige Aufgabenerfüllung.

Erschwerend hinzu kommt, dass die Länder eigentlich für die Finanzausstattung der Kommunen verantwortlich sind. Gleichzeitig prägen sie Gesetzgebung – die ebenfalls Kommunen betrifft – über den Bundesrat mit. Für die Bürger ist kaum oder zumindest nur mit erheblichem Aufwand ersichtlich, wer an welcher Stelle für was Verantwortung trägt. Aufgaben- und Finanzverantwortung klaffen auseinander, was auch für die Effizienz in der Aufgabenerledigung schwierig ist.

Konnten in der Vergangenheit die stetig steigenden Kommunalausgaben durch Wirtschaftsleistung – mitsamt steigenden Kommunalsteuern und Zuweisungen kompensiert/verdeckt werden – ist das angesichts der derzeitigen Wirtschaftsentwicklung nicht möglich. Die Ausgaben steigen weiter, die Einnahmen wachsen aber nicht in gleichem Tempo mit oder sinken (z.B. vielerorts in BW bei den Kommunalsteuern) sogar.

Notwendig wären funktionierende Konnexitäsregelungen bei allen neuen Aufgaben oder erheblichen Änderungen bestehender Aufgaben. Ziel ist die Vermeidung einer finanziellen Überlastung der Kommunen sowie die Herstellung von Planungssicherheit. Das erfordert insbesondere belastbare Kostenfolgenabschätzungen vor der Beschlussfassung sowie die frühzeitige Einbindung der kommunalen Seite (z.B. über deren Interessenvertreterverbände). Eine rechtssichere, gesetzliche Kopplung der Aufgabenübertragung an eine ausreichende Mittelbereitstellung zur Finanzierung der Mehraufwendungen hätte dabei zwei Effekte: Sie setzt Anreize Aufgabenübertragungen kritisch zu hinterfragen, weil die Finanzierung nicht (partiell) auf eine andere Ebene abgewälzt werden kann. Und wenn es zur Übertragung dennoch kommt, wäre die Mittelbereitstellung gewährleistet.