Schlüsselposition
Schlüsselpositionen sollten aus Leitbildern, Strategien, Entwicklungsplänen oder einem ähnlichen normativen Zielsystem abgeleitet werden. In derartigen Leitbildern oder Strategien etc. wird mit strategischen Zielen gearbeitet. Sie müssen für den Haushalt fassbar gemacht werden. Strategische Ziele schlagen sich im Haushalt u. a. in Form von Schlüsselpositionen und der Festlegung von zugehörigen Leistungszielen nieder, bei denen der Grad der im Haushaltsjahr angestrebten Zielerreichung festgelegt wird. Teilweise können sich strategische Ziele auch in mehreren Schlüsselpositionen finden. Schlüsselpositionen dienen damit der Umsetzung und Manifestation strategischer Ziele. Sie werden aus ihnen quasi abgeleitet.
Eine Schlüsselposition kann unterschiedliche Gestalten annehmen. Nach der begrifflichen Definition entlang von § 61 Nr. 37 GemHVO ist eine Schlüsselposition eine wesentliche, für die Steuerung der Kommune relevante Position in einem Teilhaushalt, zum Beispiel ein Produkt, eine Produktgruppe oder ein Produktbereich, eine Leistung oder eine Organisationseinheit. Schlüsselpositionen sind für die betreffende Kommune bedeutsame Steuerungsgrößen. Zentral ist, dass die Kommune selbst für sie einen Schwerpunkt in ihrer Haushaltsplanung sieht. Die Bedeutsamkeit kann sich dabei aus zweierlei Motiven ergeben: Zum einen in monetärer Hinsicht, zum anderen aber auch in politischer Hinsicht, weil Kommunalpolitik den Bereich als prioritär einschätzt. In der Regel sollten insbesondere Produkte, Produktgruppen oder Produktbereiche aus dem Produktplan aus hoch priorisierten themenspezifischen Leitbilddimensionen oder Strategien (z.B. aus einer Nachhaltigkeitsstrategie) als Schlüsselpositionen in Frage kommen. Schlüsselpositionen sollen durch ihre Darstellung im Haushalt hervorgehoben werden. Grundsätzlich werden Schlüsselpositionen in der jährlichen Haushaltsplanung sowie je nach Informations- und Steuerungsbedarf festgelegt. Sie können im Zeitablauf wechselnd bestimmt werden. Eine Streichung oder Anpassung ist je nach Steuerungsinteresse möglich. Schlüsselpositionen sind demnach auch nicht verbindlich vorgegeben, sondern die Verwaltungsspitze und die Vertretungskörperschaft selbst haben jährlich die Möglichkeit, ihre Schwerpunkte neu zu definieren und zu beschreiben. Eine Beschränkung auf wenige bedeutende Schlüsselpositionen kann dabei eine Überfrachtung im Haushaltsplan verhindern. Das ist zu empfehlen.
Generell handelt es sich bei der Bildung von Schlüsselpositionen um eine Soll-Vorschrift. Nach § 80 Abs. 1 GemO SOLLEN im Haushaltsplan Schlüsselpositionen und die bei diesen zu erbringenden Leistungsziele dargestellt werden. Ein Leistungsziel ist ein angestrebter Zustand oder eine erwünschte Wirkung. Leistungsziele beschreiben also gewollte künftige Ergebnisse, die durch bestimmte Leistungen erreicht werden sollen. Sie bilden damit gleichzeitig die Messlatte für die Qualität. Es kann geprüft werden, inwieweit die Leistungsziele erreicht werden. Leistungsziele geben eine Richtung vor: Das Verwaltungshandeln soll sich an ihnen ausrichten, wird mithin in diese Richtung gesteuert. Der quantitative Umfang definierter Leistungsziele in einem Haushaltsplan sollte danach ausgerichtet sein, dass deren Zielerreichung von den Gremien auch überprüft werden kann. Es empfiehlt sich mithin eine Beschränkung auf die Definition wirklich steuerungsrelevanter Ziele. Je konkreter die Leistungsziele definiert sind, desto leichter lässt sich die Zielerreichung messen.
Zentral für die Zielerreichung und damit für Leistungsziele ist, dass diese messbar ist. Und zwar anhand von Kennzahlen bzw. Indikatoren. Gemäß § 4 Abs. 2 GemHVO sollen insofern folgerichtig nicht nur die Schlüsselpositionen und die Leistungsziele, sondern auch die Kennzahlen zur Zielerreichung in Teilhaushalten dargestellt werden. Schon aus Effizienzgründen sollten dabei nur solche Kennzahlen bzw. Indikatoren für die Zielsteuerung erhoben werden, die besonders relevant sind (keine Zahlenfriedhöfe). Zumeist wird man sich dabei von dem Wunsch lösen müssen, dass es immer eindeutige monokausale Verursachungszusammenhänge gibt. Kennzahlen und Indikatoren können häufig durch mehrere verschiedenen kommunalen Leistungen oder auch durch externe – nicht oder nur teilweise durch die Kommune selbst beeinflusste – Geschehnisse determiniert werden. Gerade die Arbeit mit Indikatoren erscheint neben oder anstelle der Kennzahlenarbeit vielfach als angebracht: Es handelt sich um Messgrößen, die eine Zielerreichung nicht direkt dokumentieren können. Sie geben jedoch wichtige Hinweise auf die Zielerreichung (Hilfsgröße für die Zielmessung). Solche Indikatoren werden insbesondere immer dann eingesetzt, wenn die Zielformulierung eine unmittelbare Messung der Zielerreichung nicht zulässt. Ein klassisches Einsatzfeld ist beispielsweise die Arbeit mit kommunalen SDG-Indikatoren im Kontext von Nachhaltigkeitshaushalten. Die SDG-Indikatoren dienen der Messung der Zielerreichung der SDGs (sustainable development goals – 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung).
Die mit dem neuen Haushaltsrecht auch aus Effizienzgründen erwünschte Flexibilisierung der Haushaltswirtschaft mitsamt einer Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung wird über Budgets erreicht. Ein Budget sind im Haushaltsplan für einen abgegrenzten Aufgabenbereich veranschlagte Personal- und Sachmittel (Ermächtigungen) und Haushaltsübertragungen, die dem zuständigen Verantwortungsbereich zur Bewirtschaftung im Rahmen vorgegebener Leistungsziele zugewiesen werden. Zusätzlich zu den monetären Festsetzungen enthalten die Budgets insofern Leistungsziele und Kennzahlen bzw. Indikatoren.
Die Verknüpfung von Budgets mit den festgelegten Schlüsselpositionen und konkreten Leistungszielen sowie zugehörigen Kennzahlen bzw. Indikatoren ist der Kernbestandteil einer am Output orientierten Steuerung. Es wird nichtmehr lediglich über Inputs (Finanzmittel Personal) gesteuert, sondern über Leistungsziele und für deren Messbarkeit relevante Kennzahlen bzw. Indikatoren.
Für die unterjährige Berichterstattung sind Schlüsselpositionen relevant. Die Vertretungskörperschaft ist nach § 28 Abs. 1 GemHVO auch über die Leistungsziele in den Teilhaushalten zu unterrichten. Eine bestimmte Form und Häufigkeit ist vom Gesetzgeber für die unterjährige Berichterstattung nicht vorgegeben.
Attraktiv ist die Arbeit mit Schlüsselpositionen unter anderem für die Aufstellung von Nachhaltigkeitshaushalten. Der zweite Aspekt nachhaltiger Kommunalfinanzen, der transformationsorientierte Mitteleinsatz im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung, kann ideal über Schlüsselpositionen abgebildet und gesteuert werden. Dazu werden die Schlüsselpositionen mit Nachhaltigkeitszielen versehen. Diese Nachhaltigkeitsziele können z.B. aus einer vor Ort vorhandenen Nachhaltigkeitsstrategie oder noch allgemeiner aus den weltweit gültigen 17 SDGs entstammen/abgeleitet werden. Nachhaltigkeitsziele haben dabei je nach Abstraktionsgrad nicht notwendigerweise den Charakter, dass ihre Zielerreichung eindeutig mit Kennzahlen gemessen werden kann. Mit ihren Leistungen im Haushaltsjahr trägt die Verwaltungseinheit jedoch zur Erreichung des Nachhaltigkeitsziels bei. Wichtig ist, dass die Handlungen der Verwaltungseinheit auf die Zielerreichung bei den Nachhaltigkeitszielen „einzahlt“, mithin damit in konkreter Verbindung stehen. Mit (kommunalindividuellen) Nachhaltigkeitsindikatoren bzw. SDG-Indikatoren kann dann anstelle von Kennzahlen oder in Ergänzung zu spezifischen Kennzahlen die Zielerreichung gemessen und gesteuert werden.
Weiterführende Literaturhinweise und Links zum Thema