N!-Indikatoren für Nachhaltigkeitshaushalte
Finanzen haben eine wesentliche Bedeutung für nachhaltige Entwicklung. Der Erhalt Finanzieller Leistungsfähigkeit ist zum einen selbst Nachhaltigkeitsziel, zum anderen determinieren finanzielle Potenziale die Optionen zur Transformation hin zu nachhaltigem Handeln. Beide Aspekte nachhaltiger Kommunalfinanzen, mithin die Finanzielle Leistungsfähigkeit und die transformationsorientierte Mittelverwendung, hängen untrennbar miteinander zusammen.
Kommunen sind ein zentraler Akteur für das Gelingen der Nachhaltigkeitstransformation. Mit Vernetzung von Haushalts- und Nachhaltigkeitssteuerung können sie die Transformation geschickt vorantreiben. Zielführend ist dabei die Arbeit mit sogenannten Nachhaltigkeitshaushalten.
Für den ersten Aspekt nachhaltiger Kommunalfinanzen, die Finanzielle Leistungsfähigkeit, hat Baden-Württemberg ein eigenes Kennzahlensystem zwecks Operationalisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs entwickelt. Die für den Vorbericht zum Haushaltsplan verbindlichen Kennzahlen zur Finanziellen Leistungsfähigkeit (§ 6 S. 3 Nr. 2 GemHVO) finden sich in Anlage 16 der VwV zum Produkt- und Kontenrahmen. Enthalten ist in diesem Set insbesondere auch die mit Abstand wichtigste Kennzahl zur Frage finanzieller Generationengerechtigkeit in der Übersetzung als Interperiodengerechtigkeit, also das Ordentliche Ergebnis. Unterjährig bietet sich die Nutzung selbiger Kennzahlen im Kontext des unterjährigen Berichtswesens nach § 28 GemHVO an – ggf. kann sodann je nach Zeitpunkt bei drohenden Planabweichungen noch steuernd eingegriffen werden. Im Rechenschaftsbericht sind die verbindlich vorgegebenen Kennzahlen ebenfalls in ihrer Entwicklung darzustellen (§ 54 Abs. 2 Nr. 6 GemHVO). Hierfür gilt das Muster nach Anlage 29 zu den VwV des Produkt- und Kontenrahmens. Insofern sind Kennzahlen zum ersten Aspekt nachhaltiger Kommunalfinanzen in allen Phasen des Haushalts- und Steuerungskreislaufes relevant.
Nachhaltigkeitssteuerung im Sinne des zweiten Aspekts nachhaltiger Kommunalfinanzen kann in wesentlichen Teilen über den „Produkthaushalt“ realisiert werden. Die Arbeit mit Schlüsselpositionen liegt nahe. Dazu werden Nachhaltigkeitsziele und -kennzahlen sowie -indikatoren in den „Produkthaushalt“ (bei den Schlüsselpositionen) übernommen. Die Kernfrage lautet dann, welche Schlüsselpositionen/Produkte können welche Nachhaltigkeitsziele realisieren und mittels welcher Kennzahlen und Indikatoren kann die Zielerreichung gemessen werden (Mikroebene).
Um die Nachhaltigkeitsdebatte in den „Produkthaushalt“ zu überführen, bietet es sich an, (zunächst) auf bestehende Kennzahlensets zurückzugreifen. Diese sind je nach örtlichem Steuerungsinteresse erweiterbar. Additiv zum Thema der Nachhaltigkeit können bei Bedarf im Übrigen selbstverständlich weitere Zielsetzungen mit zugehörigen Kennzahlen und Indikatoren den jeweiligen Produkten/Schlüsselpositionen zugeordnet werden. In jedem Fall muss die Praktikabilität beachtet werden (Aufwand der Datenerhebung und Vermeidung von sog. „Zahlenfriedhöfen“).
Bei bestehenden Kennzahlensets zur Nachhaltigkeit ist zuvorderst an die sog. kommunalen SDG-Indikatoren zu denken (insb. vom Typ 1). Für baden-württembergische Kommunen kommt ein weiterer spannender Anknüpfungspunkt dazu. Das Land Baden-Württemberg hat zur Unterstützung seiner Kommunen bei der Erstellung von Nachhaltigkeitsberichten eine Broschüre herausgegeben.
Die Broschüre enthält in der Unterteilung nach den drei Handlungsfeldern „Ökologie und Tragfähigkeit“, „Wirtschaft und Soziales“ sowie „Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Kommunalentwicklung“ insgesamt 23 einschlägige Nachhaltigkeitsindikatoren (sog. N!-Indikatoren). Mithilfe dieser Indikatoren ist es möglich, die Entwicklung grundlegender Aspekte der Nachhaltigkeit darzustellen und letztlich auch zu steuern. Selbige Indikatoren können neben oder anstelle von Nachhaltigkeitsberichten problemlos in den kommunalen „Produkthaushalt“ (über Schlüsselpositionen/Produkte) übernommen werden. Bei der Auswahl der Indikatoren wurde auf eine gute Datenverfügbarkeit geachtet. In der Broschüre werden die 23 Kernindikatoren ausführlich beschrieben. Außerdem wird über die Möglichkeiten der Datenbeschaffung informiert.
Gerade für kleine Kommunen, etwa Landgemeinden und Kleinstädte, mit überschaubarer Verwaltungskraft bietet sich die ausschließliche Verwendung des Haushaltes anstelle von zusätzlichen u.U. aufwendigen Berichten an. Auf diese Weise können sie im Sinne der Nachhaltigkeitssteuerung tätig werden (integrierte Haushalts- und Nachhaltigkeitssteuerung). Und das ohne den Aufbau aufwendiger Parallelstrukturen – im Gegenteil: Die Haushaltssteuerung ist ohnehin rechtlich vorgegeben. Wird sie Richtung Nachhaltigkeit ausgebaut, können zwei Ziele gleichzeitig erreicht werden. Nachhaltigkeit darf nicht nur Thema für Großstädte, Mittelstädte, Landkreise und Kommunen mit gehobener Finanzkraft sein. Gerade die zahlreichen kleinen und kleinsten Gemeinden sind für den Transformationserfolg entscheidend. Bei den mit Abstand meisten Kommunen in Baden-Württemberg handelt es sich um Landgemeinden und Kleinstädte. Sie haben eine hohe Relevanz für den Transformationserfolg. Es gibt dort gleichzeitig vielfach das kommunalpolitische Bedürfnis, die Transformation mit den meist nicht üppigen Mitteln zu gestalten und voranzutreiben. Und dazu kann u.a. der „Produkthaushalt“/Schlüsselpositionen als Vehikel dienen.
Natürlich sind auch Nachhaltigkeitsberichte ein schönes Tool zur Steuerung der Nachhaltigkeit (eigene Aktivitäten erfassen, bilanzieren und mithilfe von Indikatoren messen), aber gerade den zahlreichen kleinen Gemeinden dürften derzeit sowohl die finanziellen Mittel als auch gerade angesichts des sich verschärfenden Fach- und Arbeitskräfteangebotes insbesondere das Personal hierfür fehlen. Kleinen Gemeinden fehlt bereits jetzt häufig das Personal um Förderungen (zu Nachhaltigkeitsinvestitionen) zu beantragen und diese umzusetzen. Interkommunale Zusammenarbeit kann – aber auch nur begrenzt – helfen, weil Grunddaten von den Gemeinden selbst geliefert und aufbereitet werden müssen. Insofern drängt sich der jährlich ohnehin zu erstellende Kommunalhaushalt in Gestalt eines Nachhaltigkeitshaushaltes geradezu als Alternative auf. Nachhaltigkeitshaushalte können wie Nachhaltigkeitsberichte und aufgrund der Einbindung in den Haushaltsprozess vielleicht sogar besser ebenfalls der Kommunikation dienen. Mit ihnen können Kommunen aufzeigen, welche Anstrengungen unternommen werden, um nachhaltige Entwicklung auf kommunaler Basis voranzutreiben.
Die verwendeten Nachhaltigkeitskennzahlen und -indikatoren müssen allerdings stets aussagekräftig und steuerungsrelevant sein. Es macht selbstredend keinen Sinn, unreflektiert alle Kennzahlen vorhandener Sets – und seien sie noch so einschlägig – zu übernehmen. Das wäre kontraproduktiv. Es sollten etwa keine Zahlen zur Anwendung kommen, bei denen die Kommune für die dahinterstehenden Aufgaben keine Zuständigkeit besitzt. Es muss zumindest ein Beitrag der Kommune und ihrer Produkte / Leistungen auf das Nachhaltigkeitsziel und die zur Messung herangezogenen Kennzahlen / Indikatoren möglich sein, auch wenn monokausale Zusammenhänge zwischen dem kommunalen Agieren und einzelnen Kennzahlen oder Indikatoren in der Regel fast nirgendwo gegeben sein sollten. Insofern gilt auch für die baden-württembergischen N!-Indikatoren bei der Nutzung im Zuge von Nachhaltigkeitshaushalten das Baukastenprinzip: Jede Kommune entscheidet selbst, welcher Nachhaltigkeitsindikator vor der Kulisse ihrer eigenen Nachhaltigkeitsziele für sie überhaupt steuerungsrelevant ist und in den Kommunalhaushalt aufgenommen wird.
Die 23 Indikatoren können den Hauptproduktbereichen und Produktbereichen nach IMK (Innenministerkonferenz) im Schwerpunktprinzip (von welchen Hauptproduktbereichen, Produktbereichen kann die Indikatorausprägung durch Agieren der Kommune am ehesten beeinflusst werden) zugeordnet werden. Der Terminus Schwerpunktprinzip ist dabei entscheidend. Im Einzelfall können durch spezielle Engagements der Kommune die Schwerpunkte nämlich auch in anderen als den benannten Hauptproduktbereichen und Produktbereichen zugeordnet werden. Ein Spezialfall ist der Indikator C6 (Hohes ehrenamtliches Engagement). Er wird anhand der eingetragenen Vereine pro 1.000 Einwohner berechnet. Insofern kann er sinnvoll sowohl dem Kulturbereich als auch dem Sportbereich zugeordnet werden.
23 N!-Indikatoren nach IMK-Hauptproduktbereichen und IMK-Produktbereichen
| Bereich | Nr. des Indikators | Name des Indikators | Berechnung des Indikators | Hauptproduktbereich (IMK) | Produktbereich (IMK) |
| Ökologie & Tragfähigkeit | A1 | Verbesserter Klimaschutz | Verursacherbezogene Emissionen an Kohlendioxid in Tonnen pro Einwohner | 5 Gestaltung und Umwelt | 56 Umweltschutz |
| A2 | Ausbau der erneuerbaren Energien (Strom) | Gesamtleistung der installierten Fotovoltaikanlagen in Kilowatt pro Einwohner | 5 Gestaltung und Umwelt | 56 Umweltschutz | |
| A3 | Umfang des motorisierten Individualverkehrs | Zahl der Personenkraftwagen pro 1.000 Einwohner | 5 Gestaltung und Umwelt | 54 Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV | |
| A4 | Sparsamer Flächenverbrauch | Siedlungs- und Verkehrsfläche in Prozent der Gesamtfläche | 5 Gestaltung und Umwelt | 51 Räumliche Planung und Entwicklung | |
| A5 | Stärkung des Naturschutzes | Bundeseinheitlich streng geschützte Gebiete des Naturschutzes in Prozent der Gesamtfläche | 5 Gestaltung und Umwelt | 55 Natur- und Landschaftspflege | |
| Wirtschaft & Soziales | B1 | Verringerung der Arbeitslosigkeit | Anzahl der Arbeitslosen insgesamt und nach Geschlecht | 3 Soziales und Jugend | 31-35 Soziale Hilfen |
| B2 | Hohes Niveau von Aus- und Weiterbildung | Anzahl der Auszubildenden pro 1.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte am Arbeitsort | 5 Gestaltung und Umwelt | 57 Wirtschaft und Tourismus | |
| B3 | Schaffung von Arbeitsplätzen | Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Wohnort in Prozent der Altersgruppe zwischen 18 und 65 Jahren | 5 Gestaltung und Umwelt | 57 Wirtschaft und Tourismus | |
| B4 | Hoher regionaler Versorgungsgrad | Anzahl von Ärzten pro 1.000 Einwohner | 4 Gesundheit und Sport | 41 Gesundheitsdienste | |
| B5 | Hohes Sicherheitsniveau | Bekannt gewordene Straftaten pro 1.000 Einwohner | 1 Zentrale Verwaltung | 12 Sicherheit und Ordnung | |
| B6 | Gute Ausstattung der Bibliotheken | Medienbestand in öffentlich zugänglichen Bibliotheken pro 1.000 Einwohner | 2 Schule und Kultur | 25-29 Kultur und Wissenschaft | |
| B7 | Gute Schulbildung | Anteil der Übergänge an weiterführende Schulen in Prozent aller Grundschulabgängerinnen und -abgänger | 2 Schule und Kultur | 21-24 Schulträgeraufgaben | |
| B8 | Verbesserung der Lebensumwelt von Kindern und Jugendlichen | Kommunale Ausgaben für Kinder- und Jugendarbeit in Prozent des kommunalen Haushalts | 3 Soziales und Jugend | 36 Kinder-, Jugend- und Familienhilfe | |
| B9 | Ausgewogene Bevölkerungs- und Siedlungsstruktur | Zahl der Zu- und Fortzüge pro 1.000 Einwohner und Wanderungssaldo | 5 Gestaltung und Umwelt | 52 Bauen und Wohnen | |
| B10 | Bevölkerungsentwicklung | Bevölkerungsentwicklung insgesamt | 5 Gestaltung und Umwelt | 52 Bauen und Wohnen | |
| B11 | Gleichberechtigte Teilhabe von Frauen am öffentlichen Leben | Anteil von Frauen in der Kommunalvertretung in Prozent | 1 Zentrale Verwaltung | 11 Innere Verwaltung | |
| B12 | Minderung von Armut | Zahl der Empfänger von Arbeitslosengeld (ALG) II, Sozialgeld und von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt je 1.000 Einwohner | 3 Soziales und Jugend | 31-35 Soziale Hilfen | |
| Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Kommunal-entwicklung | C1 | Gutes kommunales Energiemanagement | Energieverbrauch kommunaler Liegenschaften pro Quadratmeter genutzter Fläche in Kilowattstunden | 1 Zentrale Verwaltung | 11 Innere Verwaltung |
| C2 | Nachhaltige kommunale Beschaffung | Anteil von Recyclingpapier am Papierverbrauch kommunaler Einrichtungen in Prozent | 1 Zentrale Verwaltung | 11 Innere Verwaltung | |
| C3 | Gesunde Struktur des öffentlichen Haushalts | Kommunale Schulden pro Einwohner | 6 Zentrale Finanzleistungen | 61 Allgemeine Finanzwirtschaft | |
| C4 | Hohes demokratisches Engagement | Wahlbeteiligung bei Wahlen zur Kommunalvertretung und bei Bürgermeisterwahlen in Prozent | 1 Zentrale Verwaltung | 12 Sicherheit und Ordnung | |
| C5 | Hohe Bürgerbeteiligung | Anzahl der Bürgerversammlungen nach Gemeindeordnung | 1 Zentrale Verwaltung | 11 Innere Verwaltung | |
| C6 | Hohes ehrenamtliches Engagement | Zahl der eingetragenen Vereine pro 1.000 Einwohner | 2 Schule und Kultur* | 25-29 Kultur und Wissenschaft* |
* Hauptproduktbereich 4 „Gesundheit und Sport mit dem Produktbereich 42 „Sportförderung“ wären ebenfalls möglich
Quelle: Eigene Darstellung und Zuordnung; Indikatoren und Berechnungsformel entnommen aus Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg: N!-Berichte für Kommunen – Leitfaden zur Erstellung von kommunalen Nachhaltigkeitsberichten
Für die Nutzung der Indikatoren in kleinen baden-württembergischen Kommunen ist eine Zuordnung nach dem Kommunalen Produktplan Baden-Württemberg interessant.
Nach den haushaltsrechtlichen Regelungen ist der Gesamthaushalt in Teilhaushalte zu gliedern; die Teilhaushalte sind produktorientiert zu bilden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 GemHVO). In den Teilhaushalten sind mindestens die nach § 145 Satz 1 Nummer 2 GemO verbindlich vorgegebenen Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte (Produktrahmen) darzustellen, zusätzlich sollen Schlüsselpositionen, die Leistungsziele und die Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung dargestellt werden (§ 4 Abs. 2 Satz 3 GemHVO). Wie in diesem rechtlichen Rahmen ein Haushaltsplan strukturiert und ausgestaltet werden kann, dafür stellt der Kommunale Produktplan Baden-Württemberg Hilfen zur Verfügung.
Nachfolgend werden die N!-Indikatoren im Schwerpunktprinzip den Produkten nach dem Kommunalen Produktplan zugeordnet – zuhauf ist dabei zu beachten, dass je nach Kommunen sowie deren Engagement und Aufgaben auch anderen Produktbereiche, -gruppen und Produkte zielführender sein können als die genannten.
23 N!-Indikatoren nach Produktplan Baden-Württemberg im SCHWERPUNKT-Prinzip
| Name | Haushaltsrecht und Kommunaler Produktplan von Baden-Württemberg | ||
| Produktbereich | Produktgruppe | Produkt | |
| Verbesserter Klimaschutz | 56 Umweltschutz | 56.10 Umweltschutzmaßnahmen | 56.10.07 Konzeptionen zum Klimaschutz und ökologisch orientierte Energieplanung |
| Ausbau der erneuerbaren Energien (Strom) | 56 Umweltschutz | 56.10 Umweltschutzmaßnahmen | 56.10.07 Konzeptionen zum Klimaschutz und ökologisch orientierte Energieplanung |
| Umfang des motorisierten Individualverkehrs | 54 Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV | 54.10 Gemeindestraßen | 54.10.01 Straßen, Wege und Plätze; naheliegend wäre auch die Produktgruppe 54.70 Verkehrsbetriebe / ÖPNV |
| Sparsamer Flächenverbrauch | 51 Räumliche Planung und Entwicklung | Mehrere Produktgruppen denkbar | Mehrere Produkte denkbar |
| Stärkung des Naturschutzes | 55 Natur- und Landschaftspflege, Friedhofswesen | 55.40 Naturschutz und Landschaftspflege | 55.40.03 Erstellen und Umsetzen von Konzeptionen zum Naturschutz |
| Verringerung der Arbeitslosigkeit | 31 Soziale Hilfen | Mehrere Produktgruppen denkbar | Mehrere Produkte denkbar; im Sinne der Arbeitsplatzschaffung wäre auch der Produktbereich 57 Wirtschaft und Tourismus mit der Produktgruppe 57.10 Wirtschaftsförderung und den dort ansässigen Produkten zielführend |
| Hohes Niveau von Aus- und Weiterbildung | 57 Wirtschaft und Tourismus | 57.10 Wirtschaftsförderung | 57.10.05 Beschäftigungs- und Arbeitsförderung |
| Schaffung von Arbeitsplätzen | 57 Wirtschaft und Tourismus | 57.10 Wirtschaftsförderung | 57.10.05 Beschäftigungs- und Arbeitsförderung |
| Hoher regionaler Versorgungsgrad | 41 Gesundheitsdienste | 41.20 Gesundheitseinrichtungen | Produkte können nach dem örtlichen Bedarf gebildet werden |
| Hohes Sicherheitsniveau | 12 Sicherheit und Ordnung | 12.20 Ordnungswesen | 12.20.02 Bearbeitung von Angelegenheiten der Gefahrenabwehr |
| Gute Ausstattung der Bibliotheken | 27 Volkshochschulen, Bibliotheken, kulturpädagogische Einrichtungen | 27.20 Bibliotheken | Mehrere Produkte denkbar |
| Gute Schulbildung | 21 Schulträgeraufgaben | 21.10 Allgemeinbildende Schulen | 21.10.01 Grundschulen und Schulverbünde mit Gemeinschaftsschulen mit Überwiegen der Grundschule; weitere Produkte mit Grundschulbezug ebenfalls denkbar |
| Verbesserung der Lebensumwelt von Kindern und Jugendlichen | 36 Kinder-, Jugend- und Familienhilfe | Mehrere Produktgruppen denkbar | Mehrere Produkte denkbar |
| Ausgewogene Bevölkerungs- und Siedlungsstruktur | 52 Bauen und Wohnen | Mehrere Produktgruppen denkbar | Mehrere Produkte denkbar |
| Bevölkerungsentwicklung | 52 Bauen und Wohnen | Mehrere Produktgruppen denkbar | Mehrere Produkte denkbar |
| Gleichberechtigte Teilhabe von Frauen am öffentlichen Leben | 11 Innere Verwaltung | 11.10 Steuerung | Die Produkte können nach dem örtlichen Bedarf gebildet werden |
| Minderung von Armut | 31 Soziale Hilfen | 31.20 Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB I | 31.20.04 Arbeitslosengeld II (ohne KdU); im Sinne der Arbeitsplatzschaffung wäre auch der Produktbereich 57 Wirtschaft und Tourismus mit der Produktgruppe 57.10 Wirtschaftsförderung und den dort ansässigen Produkten zielführend |
| Gutes kommunales Energiemanagement | 11 Innere Verwaltung | 11.24 Gebäudemanagement, Techn. Immobilienmanagement | 11.24.02 Gebäudebewirtschaftung |
| Nachhaltige kommunale Beschaffung | 11 Innere Verwaltung | 11.26 Zentrale Dienstleistungen | 11.26.01 Zentrale Vergabestelle |
| Gesunde Struktur des öffentlichen Haushalts | 61 Allgemeine Finanzwirtschaft | 61.20 Sonstige allgemeine Finanzwirtschaft | |
| Hohes demokratisches Engagement | 12 Sicherheit und Ordnung | 12.10 Statistik und Wahlen | 12.10.03 Wahlen und Abstimmungen; zwecks Erhöhung der Wahlbeteiligung könnten andere Produktgruppen und Produkte relevanter sein, etwa die Produktgruppe 11.30 Presse- und Öffentlichkeitsarbeit |
| Hohe Bürgerbeteiligung | 11 Innere Verwaltung | 11.11 Organisation und Dokumentation kommunaler Willensbildung | 11.11.02 Geschäftsführung für den Bezirksbeirat / Ortschaftsrat und sonstige Gremien |
| Hohes ehrenamtliches Engagement | 42 Sport und Bäder | 42.10 Förderung des Sports | 42.10.01 Sportförderung; je nach Kommune gut denkbar wäre auch der Produktbereich 28 Sonstige Kulturpflege mit der Produktgruppe 28.10 Sonstige Kulturpflege und dem Produkt 28.10.01 Kulturförderung |
Quelle: Eigene Darstellung und Zuordnung; Indikatoren und Berechnungsformel entnommen aus Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg: N!-Berichte für Kommunen – Leitfaden zur Erstellung von kommunalen Nachhaltigkeitsberichten
Bei Interesse kann auch gerne eine xls-Datei mit den kompletten Zuordnungen nach IMK und nach Haushaltsrecht von Baden-Württemberg zugesendet werden. Schreiben Sie dazu einfach eine Email an Marc Gnädinger (E-Mail: gnaedinger@kommunalfinanzen-bw.de).
Weiterführende Literaturhinweise und Links zum Thema